Wohnen als Ware: Wie neoliberale Politik Portugals Wohnungskrise verstärkte

Moritz Strotz · Res.Publica 18.05.2026, 15:26 Uhr 10 Min. Lesezeit

Lissabon, Frühjahr 2023. Vor dem Parlamento da República versammeln sich Tausende. Sie tragen Transparente, auf denen steht: „Habitação é um direito“ (Wohnen ist ein Recht). Es ist eine der größten Demonstrationen der portugiesischen Nachkriegsgeschichte. Die Menschen sind wütend und sie haben allen Grund dazu. Wer in Lissabon oder Porto heute eine Wohnung sucht, zahlt im Schnitt das Doppelte dessen, was noch 2015 üblich war. Wer schon länger dort wohnt, lebt in der Angst, seine Wohnung zu verlieren. Und wer jung ist und wenig verdient, was in Portugal für erschreckend viele Menschen gilt, hat schlicht keine Chance.

Was wie ein lokales Problem aussieht, ist das Ergebnis einer Kette politischer Entscheidungen, die weit zurückreicht. Hinter der Wohnungskrise Portugals steckt kein Naturgesetz, sondern eine Ideologie: der Neoliberalismus.

Die Vorgeschichte: Ein Land mit strukturellen Schwächen

Portugal trat 1999 der Eurozone bei und bezahlte dafür einen hohen Preis. Die günstigen Kreditzinsen, die der Euro mit sich brachte, führten zu einer massiven privaten Verschuldung. Haushalte und Unternehmen liehen sich Geld, oft für Immobilienkäufe. Der Wohnungsmarkt boomte, aber auf Pump. Wie Mendes (2022) und Alves und Guimarães (2024) dokumentieren, war der portugiesische Wohnungsmarkt schon vor der globalen Finanzkrise strukturell fragil: ein kaum funktionierender Mietmarkt, hohe Eigentumsquoten auf Kredit und ein soziales Wohnungsangebot, das zu den kleinsten in Europa zählte.

Als die globale Finanzkrise 2008 die Welt erschütterte, traf sie Portugal mit besonderer Härte. Banken gerieten unter Druck, die Wirtschaft schrumpfte, die Arbeitslosigkeit stieg. Der Staat musste einspringen und seine Schulden explodierten. Was als Bankenkrise begann, wurde zur Staatsschuldenkrise.

Die Troika kommt: Hilfe mit Bedingungen

Im Mai 2011 unterzeichnete Portugal das Memorandum of Understanding mit der Troika, dem Dreierbündnis aus Europäischer Kommission, Europäischer Zentralbank und Internationalem Währungsfonds. Der Kredit belief sich auf rund 78 Milliarden Euro, wie Mendes (2022) zeigt. Doch dieser Kredit hatte einen Preis.

Warum bestand die Troika auf Liberalisierung? Die Antwort liegt in der politisch-ökonomischen Logik dieser Institutionen, vor allem des IWF. Deren Reformprogramme folgen seit den 1980ern einem klaren Muster: Privatisierung, Deregulierung, Marktöffnung. Die zugrundeliegende These lautet, dass staatliche Eingriffe Märkte verzerren und weniger Regulierung somit zu mehr Effizienz und Wachstum führt. Für den Wohnungsmarkt bedeutete das konkret: Der starre, regulierte Mietmarkt Portugals müsse liberalisiert werden. Nur so, lautet der Begründung, könnten Investitionen in den Mietwohnungsbestand wieder attraktiv werden und das Angebot steigen.

Dass diese Theorie an den realen Bedingungen eines bereits unter Druck stehenden Wohnungsmarkts vorbeigehen könnte, interessierte die Gläubiger wenig. Portugal, so beschreibt es Simone Tulumello in seiner 2019 erschienenen Analyse, wurde zu einem Labor der „eingebetteten Austeritätspolitik“, einer Politik, die tief in alle Lebensbereiche eingriff.

„Die Steuervergünstigungen, die Mietliberalisierung und die vollständige Liberalisierung des Steuerregimes für Kurzzeitvermietungen bildeten zusammen ein kohärentes Politikpaket – nicht das Ergebnis blinder Marktdynamik, sondern staatlich gelenkter Kapitalakkumulation.“Jover & Cocola-Gant · Antipode · 2022

Vier Entscheidungen, eine Krise

Was folgte, war kein einzelner politischer Fehler, sondern ein Paket aus vier Maßnahmen, die zusammen den Wohnungsmarkt transformierten.

Das NRAU 2012. Das Neue Regime des städtischen Mietrechts liberalisierte auf einen Schlag den Mietmarkt. Altverträge mit eingefrorenen Niedrigmieten, die Jahrzehnte lang langjährigen Mietern Schutz geboten hatten, konnten nun von Vermietern leichter beendet werden. Erstmals in der portugiesischen Geschichte schuf der Staat ein staatliches Sonderräumungsverfahren, das sogenannte BNA. Luís Mendes dokumentiert in seiner 2022 in der Fachzeitschrift Land veröffentlichten Analyse die direkten Folgen: Die Räumungsfälle verdoppelten sich von 2013 bis 2016 auf 5,5 pro Tag landesweit. Allein im Lissaboner Innenstadtviertel Santa Maria Maior wurden zwischen 2013 und 2017 rund 2.000 Familien vertrieben. 2020 erklärte das portugiesische Verfassungsgericht Teile des Gesetzes für verfassungswidrig. Zu spät für viele.

Das Golden Visa Programm 2012. Dies wurde im selben Jahr eingeführt: Wer mindestens 500.000 Euro in portugiesische Immobilien investierte, erhielt einen EU-Aufenthaltsstatus. Zwischen 2012 und 2020 wurden laut Jover und Cocola-Gant (2022) ca 9000 immobilienbasierte Visa ausgestellt, basierend auf Daten des portugiesischen Ausländer- und Grenzdienstes SEF. Die Zielgruppe war damit klar definiert: Es ging nicht um bedürftige Familien, sondern wohlhabendes ausländisches Kapital. Chinesische Investoren dominierten 2013 und 2014, ab 2016 folgten verstärkt Franzosen und Briten. 2022 wurden städtische Kerngebiete aus dem Programm ausgeschlossen, ein implizites Eingeständnis, dass der Preistreibeffekt real war.

Das NHR-Programm. Bereits 2009 eingeführt und 2012 überarbeitet, entfaltete das Non-Habitual Resident Programm seine Wirkung vor allem in Kombination mit den anderen Maßnahmen. Es gewährt wohlhabenden EU-Bürgern, wie Rentnern, Hochqualifizierten, Kapitalbesitzern, zehn Jahre lang massive Steuervorteile: eine flache Einkommensteuer von 20 Prozent und in vielen Fällen vollständige Steuerbefreiung auf ausländische Einkommen. Europäische Rentner mit komfortablen Pensionen zog es in Scharen nach Portugal. Sie zahlten dabei auf dem Wohnungsmarkt mehr als einheimische Mieter und Käufer.

Die Airbnb-Deregulierung. Wie Tulumello (2019) festhält, wurde das Steuerregime für Kurzzeitvermietungen vollständig liberalisiert, die Umwandlung von Wohn- in Tourismusnutzung damit staatlich ermöglicht. Die Zahlen sprechen für sich: Zwischen 2012 und 2019 verdoppelte sich die Zahl der in portugiesischen Unterkunftsbetrieben registrierten Gäste von 13,8 auf 27,2 Millionen, die Flughafenankünfte in Lissabon allein verdoppelten sich zwischen 2013 und 2019. Im Oktober 2018 verwaltete Airbnb in Lissabon rund 16.000 Inserate, wovon drei Viertel ganze Wohnungen waren, die dem Langzeitmietmarkt entzogen wurden. 2012 hatte dieser Markt kaum existiert. Die Renditen von bis zu 13 Prozent auf Kurzzeitvermietungen, die Jover und Cocola-Gant in Interviews mit Immobilienverwaltern skizzieren, machten die Entscheidung für Vermieter zur Selbstverständlichkeit.

Vier politische Entscheidungen im Überblick

Was den Markt transformierte

NRAU 2012: Mietliberalisierung – Räumungsfälle verdoppeln sich auf 5,5 pro Tag
Golden Visa (ab 2012): 9.514 immobilienbasierte Visa 2012–2020 (SEF, 2022)
NHR-Programm (ab 2009): 10 Jahre Steuervorteile für wohlhabende Ausländer
Airbnb-Deregulierung: Übernachtungsgäste Portugal-weit: 13,8 → 27,2 Mio. (2012–2019)

Was die Daten zeigen

Die Folgen lassen sich an den Zahlen ablesen. Mendes (2022) dokumentiert anhand von Eurostat-Daten, dass die Mietpreise in Portugal kontinuierlich stiegen, selbst in den Krisenjahren 2011 bis 2013, als die Hauspreise noch fielen. Der Grund: Die Mietpreissteigerungen wurden nicht primär durch neue Nachfrage getrieben, sondern durch den unmittelbaren Entzug von Wohnraum aus dem Langzeitmietmarkt infolge des NRAU. Ab 2015 zogen dann beide Indizes steil an, als NHR, Golden Visa und Airbnb-Boom gleichzeitig voll wirkten. Bis 2023 lagen die Hauspreise mehr als 60 Prozent über dem Niveau von 2007.

Alves und Guimarães (2024) zeigen in ihrer Analyse, dass diese Entwicklung mit wachsender sozialer Ungleichheit beim Wohnungszugang einhergeht. Wohnen wurde systematisch vom Grundrecht zur Ware. Der OECD Affordable Housing Database zufolge verfügt Portugal über einen sozialen Wohnungsbestand von unter zwei Prozent, was einer der niedrigsten Werte im gesamten OECD-Raum ist.

„Wohnen wurde systematisch vom Grundrecht zur Ware, das Ergebnis eines politischen Musters, das Kapitalanlage über Wohnrecht stellte.“Alves & Guimarães · Housing and Inequality: the case of Portugal · Routledge 2024

Zu spät, zu wenig: Die Gegenmaßnahmen

Die politischen Reaktionen kamen, aber spät. Im Dezember 2017 veröffentlichte die Regierung die Nova Geração de Políticas de Habitação, einen wohnungspolitischen Reformrahmen. Eine Regierungserhebung identifizierte im Februar 2018 exakt 25.762 Familien in unzumutbaren Wohnverhältnissen. Ab 2019 lief das Programa 1.º Direito an: 26.000 Familien sollten mit 1,25 Milliarden Euro aus dem EU-Wiederaufbaufonds unterstützt werden.

Saila-Maria Saaristo und Rita Silva zeigen in ihrer 2024 erschienenen Untersuchung, dass die Wohnrechtsorganisation Habita diese Summe als „manifestly insufficient“ ( offensichtlich unzureichend) bewertete. Im Oktober 2023 verabschiedete das Parlament das Mais Habitação Gesetz: Immobilienoption im Golden Visa wurden abgeschafft, Kurzzeitvermietungen eingeschränkt, Mietpreiserhöhungen begrenzt.

Gegenmaßnahmen auf einen Blick

Was Portugal unternahm und was fehlte

NGPH (Dez. 2017): Wohnungspolitischer Reformrahmen – 25.762 Familien in unzureichenden Verhältnissen
1.º Direito (ab 2019): Ziel 26.000 Familien · 1,25 Mrd. € EU-Mittel · Umsetzung zu langsam
Mais Habitação (Okt. 2023): Golden Visa (Immo.) abgeschafft · Airbnb eingeschränkt · Mietpreisgrenzen
Habita (seit 2005): Zivilgesellschaftlicher Widerstand · Karavane 2017 · Stop Despejos
Strukturproblem: Sozialer Wohnungsbestand unter 2 % – einer der niedrigsten im OECD-Raum

Widerstand von unten

Während die Politik zögerte, organisierte sich die Zivilgesellschaft. Habita, die Vereinigung für das Recht auf Wohnen, wurde zum zentralen Akteur. 2017 organisierte sie eine Karavane für das Recht auf Wohnen, die durch ganz Portugal reiste. Die Plattform Stop Despejos unterbrach physisch Zwangsräumungen.

Doch Tulumello (2019) benennt die Grenze dieser Proteste. Angesichts des enormen Machtungleichgewichts zugunsten der Akteure, die Wohnen als Kapitalanlage behandeln, bleibt die Wirkung ohne institutionelle Verankerung begrenzt. Was die Demonstrationen vor dem Parlament letztlich auslösten, das Mais Habitação Gesetz 2023, war ein wichtiger, aber unvollständiger Schritt.

„Habita Association still considers the sum manifestly insufficient for the needs.“Saaristo & Silva · Housing Studies · 2024

Was zu tun wäre

Die Diagnose liegt vor. Die Lösungen sind bekannt. Sie liegen seit Jahren in den Analysen der Stadtforschung und in den Empfehlungen der OECD.

Erstens: Sozialen Wohnungsbau massiv ausbauen. Unter zwei Prozent ist kein Naturgesetz, es ist das Ergebnis jahrzehntelanger politischer Entscheidungen gegen staatliches Wohnen. Andere OECD-Länder zeigen, dass deutlich höhere Anteile erreichbar sind. Das setzt voraus, dass der Staat Wohnen wieder als öffentliche Aufgabe begreift, nicht als Investitionsobjekt.

Zweitens: Investorenanreize konsequent abschaffen. Das NHR-Programm wurde 2024 reformiert, es existiert in abgeschwächter Form fort. Eine vollständige Abschaffung steuerlicher Vorzugsbehandlung für ausländische Immobilienkäufer wäre der konsequente nächste Schritt.

Drittens: Kurzzeitvermietung regulieren statt deregulieren. Das Mais Habitação Gesetz hat erste Einschränkungen gebracht. Eine strikte Deckelung der Gesamtzahl von Airbnb-Inseraten in dicht besiedelten Gebiete, analog zu Maßnahmen in Amsterdam oder Barcelona, wäre wirksamer als die bisherigen Teilmaßnahmen.

Viertens: Mieterschutz wiederherstellen. Die NRAU-Reform hat den Schutz langjähriger Mieter systematisch abgebaut. Stabile, langfristige Mietverträge mit begrenzten Erhöhungsmöglichkeiten müssten auch in Portugal rechtlich verankert werden.

Fünftens: Die EU-Ebene einbeziehen. Die Troika hat die Wohnungsliberalisierung erzwungen. Es wäre folgerichtig, wenn die EU nun Mindestandards für sozialen Wohnungsbau und Mieterschutz setzen würde statt Mitgliedsstaaten in Krisen zur Deregulierung zu zwingen.

Fazit: Eine politisch gemachte Krise

Die Wohnungskrise Portugals ist kein Unglück. Sie ist das Ergebnis einer politischen Logik, die Märkte über Menschen stellte. Die Troika erzwang die Liberalisierung des Mietrechts, weil ihre Mitglieder an die Selbstheilungskräfte des Marktes glaubten. Die portugiesische Regierung ergänzte das mit Golden Visa, NHR und Tourismusförderung, weil ausländisches Kapital kurzfristig die Wirtschaft stabilisierte.

Was dabei entstand, war ein kohärentes Politikpaket, das Wohnraum systematisch in eine Anlageklasse verwandelte und das, bis heute die Städte Lissabon und Porto prägt. Die Zeche zahlen diejenigen, die am wenigsten Kapital haben: Langzeitmieter, die verdrängt wurden. Junge Menschen, die trotz Arbeit keine Wohnung finden. Eine Generation, die noch bei den Eltern lebt.

Die Demonstranten vor dem Parlament hatten recht: Wohnen ist ein Recht. Dass Portugal das wieder lernen musste, ist eine politische Lektion, nicht nur für Portugal sondern ganz Europa.

Das Mais Habitação Gesetz war ein erster Schritt. Der Weg bleibt lang.

Quellen & weiterführende Lektüre