Niemand weiß, wie viele Menschen in Deutschland demonstrieren

Frankfurt am Main ist die Demo-Hauptstadt der Republik, gemessen an der Einwohnerzahl. Das Ordnungsamt registrierte im Jahr 2025 2.904 angemeldete Versammlungen, ein historischer Höchstwert. Im Jahr 2000 waren es 258. Die Zahl hat sich in einem Vierteljahrhundert mehr als verzehnfacht, allein seit 2020 nahezu verdoppelt. Zuständig für die Bearbeitung sind fünf Bedienstete.

Diese Zahlen kennen wir nur, weil eine Redaktion beim Frankfurter Ordnungsamt nachgefragt hat. Für das Land als Ganzes gibt es sie nicht. Wer wissen will, wie viele Menschen in Deutschland im vergangenen Jahr demonstriert haben, findet keine Antwort. Nicht bei der Bundesregierung, nicht beim Statistischen Bundesamt, nicht bei der Polizei.

Jede Stimme bei jeder Wahl wird erfasst, geprüft und veröffentlicht. Beim zweiten großen Kanal politischer Beteiligung gibt es nichts davon. Die Versammlungsfreiheit ist ein Grundrecht ohne Statistik. Und der Grund dafür ist kein technischer. Er steht im Gesetz.

Ein Grundrecht ohne Statistik

Die Rechtslage ist eindeutig. Eine Versammlung unter freiem Himmel braucht keine Genehmigung. Sie muss lediglich angezeigt werden, in der Regel 48 Stunden vor der Einladung. Spontanversammlungen sind auch davon ausgenommen. Die Anzeige ist ein Verwaltungsvorgang, kein Antrag. Und Verwaltungsvorgänge werden dort abgelegt, wo sie anfallen: bei der jeweils zuständigen Behörde.

Eine Reform, sechzehn Regeln

Der entscheidende Grund für die Datenlücke ist jünger als das Grundgesetz. Mit der Föderalismusreform 2006 ging die Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht vom Bund auf die Länder über. Seither entscheidet jedes Land selbst, welche Regeln für Anzeige, Auflagen und Dokumentation gelten. Und damit auch, ob überhaupt jemand erfährt, wer wann wo demonstriert.

Berlin ist die Ausnahme. Der Paragraf 12 des Berliner Versammlungsfreiheitsgesetzes, in Kraft seit dem 28. Februar 2021, trägt die Überschrift „Anzeige- und Veröffentlichungspflicht“. Das zweite Wort ist der eigentliche Fortschritt. Die Versammlungsbehörde muss angezeigte Versammlungen öffentlich machen, mit Ort, Zeit, Thema und bei Aufzügen dem Streckenverlauf. Die Polizei Berlin aktualisiert die Liste zweimal täglich und stellt sie über das Open-Data-Portal des Landes maschinenlesbar bereit, als JSON, CSV und XML. Teilnehmerzahlen und Namen von Anmeldern enthält der Datensatz nicht.

Was daraus entsteht, wenn jemand die Daten auswertet, hat FragDenStaat gemeinsam mit einer Datenagentur gezeigt. Über Anfragen nach dem Informationsfreiheitsgesetz kamen die Zahlen für zweieinhalb Jahre zusammen: 12.774 angemeldete Veranstaltungen zwischen Januar 2018 und Mitte Juli 2020, im Schnitt vierzehn pro Tag. Im Jahr 2023 zählte die Berliner Versammlungsbehörde 7.151 durchgeführte Versammlungen, fast zwanzig an jedem einzelnen Tag. Unangemeldete Aktionen sind darin nicht enthalten.

München verfährt anders. Die Stadt führt nach eigener Auskunft eine digitale Datenbank, in der Versammlungsthema, angemeldete und geschätzte tatsächliche Teilnehmerzahl erfasst werden. Herausgeben will sie diese Daten nicht. Auf eine Anfrage nach den aktuell angemeldeten Versammlungen antwortete die Behörde sinngemäß, der überwiegende Teil werde erst kurzfristig angezeigt, Örtlichkeiten änderten sich, und die tatsächlich durchgeführten Versammlungen wichen von den angezeigten häufig ab. Eine Liste wäre unvollständig und teilweise veraltet. Historische Daten gibt es nur auf Antrag im Einzelfall.

Das Argument ist nicht abwegig. Es ist nur bemerkenswert, dass dieselbe Behörde die Daten für den eigenen Gebrauch offenbar präzise genug findet.

Der Bund wiederum zählt, aber nur ausschnittweise. Der Verfassungsschutz weist in seiner Statistik rechtsextremistische Demonstrationen aus, 513 im Jahr 2025 gegenüber 360 im Vorjahr. Wer sich versammelt, ohne als extremistisch eingestuft zu werden, kommt in keiner Bundesstatistik vor.

Wer zählt, bestimmt das Bild

Selbst dort, wo Zahlen genannt werden, taugen sie selten zum Vergleich. Am 21. Januar 2024 demonstrierten in Berlin nach Angaben der Veranstalter 350.000 Menschen gegen rechts, nach Angaben der Polizei 100.000. In Hamburg nannte die Innenbehörde zwei Tage zuvor zunächst 80.000 Teilnehmende und korrigierte später auf rund 180.000. Das ist keine Messungenauigkeit mehr. Das ist ein Faktor von mehr als zwei.

Der Bremer Protestforscher Sebastian Haunss beschreibt das Muster als systematisch: Die Zahlen der Organisatoren fallen regelmäßig zu hoch aus, die der Polizei zu niedrig. Die Forschung behilft sich in der Regel mit dem Mittelwert. Haunss weist zudem darauf hin, dass die Polizei kein neutraler Beobachter ist, weil sie ihren Kräfteeinsatz auf Basis erwarteter Größen plant. Die Berliner Polizei widerspricht dieser Deutung und erklärt, ihre Angaben seien grobe Schätzungen zur Steuerung des Einsatzes, nicht mehr.

Beides kann stimmen. Genau das ist das Problem. Wo keine unabhängige Erhebung existiert, entscheidet die Zahl, die zuerst genannt und von den Agenturen übernommen wird. Der Berliner Protestforscher Peter Ullrich formuliert es im Dossier von FragDenStaat schärfer.

Frank Metzger vom antifaschistischen Pressearchiv apabiz beobachtet dasselbe aus der Praxis: Polizeischätzungen seien bei größeren Demonstrationen meist zu niedrig, Medien übernähmen sie unter Veröffentlichungsdruck, und einmal in der Welt seien sie kaum noch zu korrigieren. Das apabiz ist eine zivilgesellschaftliche Einrichtung mit erklärter Positionierung. Seine Beobachtung deckt sich hier mit der universitären Forschung.

Was es schon gibt

Die Lücke ist nicht ganz unbearbeitet. Das Institut für Protest- und Bewegungsforschung betreibt gemeinsam mit anderen Einrichtungen die Plattform protestdata.eu, die Protestereignisse in achtzehn deutschen Städten bis zurück ins Jahr 1950 erfasst. Die Grundlage dieser Arbeit ist allerdings nicht das Verwaltungshandeln, sondern die Zeitung. Protestereignisanalyse bedeutet, dass Berichte systematisch codiert werden. Was nicht in der Presse stand, existiert für diese Datenbank nicht. Das ist methodisch transparent und wissenschaftlich sauber, ersetzt aber keine Primärerhebung, und es liefert keine aktuellen Zahlen.

Daneben stehen zivilgesellschaftliche Terminkalender, die zu Demonstrationen aufrufen. Sie sind nützlich, aber thematisch selektiv, crowdsourced und ausdrücklich ohne Gewähr. Wer damit misst, misst die Mobilisierungsfähigkeit einzelner Bündnisse, nicht das Protestgeschehen eines Landes.

Der Blick über den Atlantik

In den Vereinigten Staaten sieht die Lage anders aus, und zwar aus einem überraschenden Grund. Ein Anmelderegister gibt es dort erst recht nicht. Versammlungen sind durch den ersten Zusatzartikel geschützt, Genehmigungen laufen lokal und lückenhaft. Was es gibt, ist eine Infrastruktur, die niemand vom Staat verlangt hat.

Das Crowd Counting Consortium, getragen von der Harvard Kennedy School und der University of Connecticut, erfasst seit Januar 2017 Kundgebungen, Märsche, Demonstrationen und zivilen Ungehorsam in allen Bundesstaaten und Territorien. Ohne Mindestgröße. Für 2025 weist das Projekt über 55.000 Protestereignisse aus. Die Daten liegen als CSV auf GitHub, wöchentlich aktualisiert, und monatlich im Harvard Dataverse, kostenlos für jeden.

Ehrlicherweise gehört dazu: Auch das Consortium stützt sich auf Medienberichte und Meldungen, nicht auf Behördendaten. Nur für etwa ein Drittel der Ereignisse liegt überhaupt eine Teilnehmerzahl vor, und bei hoher Protestaktivität kommt das Projekt mit der Erfassung nicht hinterher, weil es auf einem Minimalbudget läuft. Es ist keine perfekte Datenbasis. Es ist eine, die existiert.

Der Unterschied zwischen Deutschland und den USA ist damit nicht der Staat. Es ist die Frage, wer sich zuständig fühlt.

Warum mehr Daten nicht automatisch besser sind

Es gibt ein Gegenargument, und es verdient mehr als eine Fußnote. Über Jahre betrieb der Staatsschutz im Berliner Landeskriminalamt eine stadtweite Veranstaltungsdatenbank, in der auch Namen von Anmeldenden und Ordnern gespeichert wurden. Ihre Existenz wurde erst durch eine Anfrage nach dem Informationsfreiheitsgesetz öffentlich, die Praxis war Gegenstand rechtlicher Auseinandersetzungen. Wer für mehr Daten über Versammlungen plädiert, muss beantworten, wessen Daten das sind.

Und noch eine Einschränkung, die von einem der zitierten Forscher selbst kommt. Die Zahl der Proteste sagt für sich genommen nichts über den Zustand einer Demokratie. Soziale Bewegungen sind nicht per se demokratisch, Ullrich spricht von postdemokratischen Empörungsbewegungen. Mehr Demonstrationen bedeuten nicht mehr Beteiligung, sie bedeuten zunächst nur mehr Demonstrationen. Was sie bedeuten, lässt sich erst sagen, wenn man sie zählen kann.

Was zu tun wäre

Die Werkzeuge liegen bereit. Berlin zeigt, dass eine gesetzliche Veröffentlichungspflicht funktioniert, ohne dass die Versammlungsfreiheit Schaden nimmt oder personenbezogene Daten offengelegt werden. Fünfzehn Länder könnten diesen Paragrafen abschreiben. Das Bundesinnenministerium könnte, ohne die Kompetenzordnung anzutasten, eine einheitliche Meldekonvention vorschlagen, wie sie für die Kriminalstatistik seit Jahrzehnten existiert. Und die Kommunen, die ihre Daten bereits digital führen, könnten sie veröffentlichen, statt sie zu verwalten.

Bis dahin bleibt die Arbeit an denen hängen, die sie sich aufhalsen. Res.Publica beginnt deshalb mit dem, was verfügbar ist: dem Berliner Datensatz. Er ist ephemer, er zeigt nur kommende Versammlungen, und niemand archiviert ihn. Wer ihn täglich sichert, hat nach einem Jahr eine Zeitreihe, die es sonst nirgends gibt. Danach kommen Anfragen nach dem Informationsfreiheitsgesetz an die zehn größten Städte, für die Jahressummen von 2015 bis heute. Was dabei herauskommt, wird offen und maschinenlesbar sein, so wie die Daten, aus denen es entsteht.

Das Fazit

Politik reagiert auf das, was sie als Stimmung im Land wahrnimmt. Die Hartz-Proteste des Jahres 2004 haben die Sozialpolitik zweier Jahrzehnte geprägt, und sie taten das, weil ihre Größe unbestreitbar war.

Heute ist sie bestreitbar. Zwischen 100.000 und 350.000 liegt nicht nur eine Zahl, sondern eine Deutung: ob eine Demonstration groß war oder überschaubar, ob sie ein Land bewegt hat oder eine Randnotiz blieb. Diese Deutung trifft derzeit, wer sie zuerst ausspricht.

Ein Grundrecht, das niemand misst, verschwindet nicht. Aber es lässt sich leichter kleinreden. Was nicht gezählt wird, zählt am Ende auch nicht.

Quellen

1. Grundgesetz, Artikel 8 (Versammlungsfreiheit) – gesetze-im-internet.de
2. Versammlungsfreiheitsgesetz Berlin (VersFG BE), § 12 „Anzeige- und Veröffentlichungspflicht“, Gesetz- und Verordnungsblatt Berlin Nr. 16 vom 27. Februar 2021 – berlin.de (PDF)
3. Polizei Berlin, Versammlungsbehörde: angezeigte Versammlungen und Aufzüge, zweimal täglich aktualisiert – berlin.de/polizei
4. Open-Data-Portal des Landes Berlin: Datensatz „Versammlungen im Land Berlin“ (JSON, CSV, XML) – daten.berlin.de
5. hessenschau: Frankfurt ist deutscher Meister bei Demonstrationen (Zahlen des Ordnungsamts, 2.904 Anmeldungen 2025, 258 im Jahr 2000) – hessenschau.de
6. FragDenStaat und webkid: Dossier „Demo-Hauptstadt Berlin“, Auswertung von IFG-Anfragen an die Polizei Berlin (Zitat Peter Ullrich, Einschätzung Frank Metzger) – fragdenstaat.de
7. FragDenStaat: Anfrage „Daten zu Demonstrationen in München“ samt Antwort der Versammlungsbehörde – fragdenstaat.de
8. FragDenStaat: Anfrage „Alle aktuell angemeldeten Versammlungen in München“ – fragdenstaat.de
9. Berliner Zeitung und dpa: 100.000 oder 350.000 Menschen, so wird bei Demos gezählt (Sebastian Haunss, Universität Bremen; Stellungnahme der Polizei Berlin) – berliner-zeitung.de
10. taz: Kleine Chronologie der größten Demos (Teilnehmerzahlen Berlin und Hamburg, Januar 2024) – taz.de
11. Institut für Protest- und Bewegungsforschung u. a.: Plattform protestdata.eu, Protestereignisanalyse für 18 deutsche Städte seit 1950 – protestdata.eu
12. Crowd Counting Consortium, Harvard Kennedy School und University of Connecticut: Erhebungsmethode und Datensätze seit 2017 – ash.harvard.edu
13. Harvard Dataverse: monatlich aktualisierte Rohdaten des Crowd Counting Consortium – dataverse.harvard.edu
14. Bundesamt für Verfassungsschutz: Zahlen zu rechtsextremistischen Demonstrationen (513 im Jahr 2025, 360 im Jahr 2024)
15. netzpolitik.org: Berichterstattung zur Veranstaltungsdatenbank des Staatsschutzes beim Landeskriminalamt Berlin
16. apabiz e. V.: Dokumentation extrem rechter Versammlungen in Berlin (zivilgesellschaftliche Einrichtung mit erklärter Positionierung)